Em 2022-2023, as condições extraordinárias de funcionamento do Estado e de condução das hostilidades no território do país refletiram-se nos indicadores de despesas orçamentais, do seu défice e da dívida pública. Em 2022, o déficit orçamentário do estado da Ucrânia foi de 17,6% do PIB e em janeiro-abril de 2023 – aproximadamente 14,3% do PIB.
As despesas orçamentárias consolidadas em 2022 em termos reais aumentaram 30,1% em relação a 2021. Ao mesmo tempo, o valor real dos gastos com defesa aumentou sete vezes em relação a 2021, e os gastos com ordem e segurança públicas dobraram. Na estrutura das despesas totais, o peso dos financiamentos da defesa, segurança e ordem pública quase triplicou e atingiu os 52,4%.
No ano passado, o déficit do setor de governo geral na Ucrânia (16,7% do PIB) foi várias vezes superior aos indicadores médios dos países desenvolvidos (4,3%) e dos mercados emergentes (5,3%). Esta situação contrasta com os anos anteriores, quando a Ucrânia teve déficits significativamente menores em comparação com as médias de diferentes grupos de países (veja a fig. 1).
Desde o início da agressão militar da Rússia até o final de 2022 o financiamento total recebido pela Ucrânia de parceiros internacionais totalizou US$ 31,2 bilhões (consulte a tabela. 1). Em 2023 é possível esperar financiamento externo do orçamento no valor de 37 a 41 bilhões de dólares
Como parte das receitas orçamentais conceder fundos de ajuda doadores foram UAH 480 bilhões em 2022 e UAH 225 bilhões em janeiro-maio de 2023. Este ano, os Estados Unidos continuaram sendo o maior doador de subsídios (UAH 219 bilhões). Além disso, foram recebidas subvenções em pequenas quantias da Alemanha, Espanha, Finlândia, Irlanda, Suíça, Bélgica e Islândia.
Dinheiro emprestado levantado de fontes externas em janeiro-maio de 2023 UAH 498,6 bilhõesem particular:
- 7,5 mil milhões de euros – assistência macrofinanceira da UE;
- Empréstimo de Financiamento Alargado do FMI no valor de SDR 2 mil milhões;
- CAD 2,4 bilhões dólares – um empréstimo do Governo do Canadá;
- US$ 500 milhões – Empréstimo do BIRD no âmbito do projeto “Apoio ao gasto público para uma governança sustentável na Ucrânia”;
- 341,3 milhões de euros – um empréstimo da Associação Internacional de Desenvolvimento.
Aba. 1. Emprestado e conceder financiamento do orçamento de 24 de fevereiro de 2022 a 1º de junho de 2023, bilhões de dólares americanos
| Componentes do financiamento |
2022 – a partir de 24 de fevereiro até 31 de dezembro |
2023 – a partir de 1 de janeiro antes de 1 de junho |
| Financiamento da dívida interna: | 20.2 | 6.7 |
| 1) financiamento do Banco Nacional | 12.5 | 0 |
| 2) colocação de títulos de guerra | 7.7 | 6.7 |
| Dívida externa e financiamento de subvenções | 31.2 | 19.8 |
|
Empréstimos lote oficial-
credores terceiros |
12.8 | 11.3 |
| — FMI | 2.7 | 2.7 |
| – O Banco Mundial | 1.4 | 0,5 |
| – UE | 8.0 | 8.1 |
| — Banco Europeu de Investimento | 0,7 | 0 |
| Empréstimos e doações de credores bilaterais oficiais | 18.4 | 8.5 |
| – EUA | 12,0 | 6.0 |
| — França | 0,4 | 0 |
| — Canadá | 1.9 | 1.8 |
| – Alemanha | 1.6 | 0,1 |
| – Grã Bretanha | 1.1 | 0,5 |
| – Itália | 0,3 | 0 |
| – Holanda | 0,3 | 0 |
| – Japão | 0,6 | 0 |
|
Total bruto de empréstimos e doações financiamento orçamentário |
51.3 | 26,5 |
Fonte: compilado pelo autor de acordo com o Ministério das Finanças da Ucrânia.
Atração de empréstimos permitiu cobrir as necessidades críticas do país no período dramático da sua existência, mas ao mesmo tempo levou a um aumento significativo da dívida pública.
Para 2022 e quatro meses de 2023 dívida total pública e garantidaexpresso em hryvnia, aumentou em UAH 1,9 trilhão, ou 70%. Em abril de 2023, o montante da dívida atingiu UAH 4,54 trilhões, ou US$ 124,3 bilhões, valor equivalente a 87,6% do PIB em 2022.
Em 2022, o componente mais significativo do crescimento da dívida foi a dívida externa direta aumentou em mais de UAH 1 trilhão, ou 79% (veja a fig. 2). Ao mesmo tempo, o volume da dívida interna direta aumentou apenas UAH 0,3 trilhão, ou 30,8%.
Devido aos desafios extraordinários e ao declínio drástico da atividade econômica durante a guerra o estado da sustentabilidade da dívida da Ucrânia inevitavelmente se deteriorou. O atual nível de dívida pública em relação ao PIB já ultrapassou o teto dos mercados emergentes de 70% do PIB (veja a fig. 3). Em dinâmica, o tamanho da dívida pública e garantida aumentou de 50,5% do PIB no final de 2021 para 78,5% em 2022 e para 87,6% do PIB em abril de 2023.
Relativamente às receitas orçamentais, a dívida pública e garantida aumentou de 206% em 2021 para 227,9% em 2022, enquanto o teto da dívida para este indicador é de 200%.
As principais razões para a deterioração da sustentabilidade da dívida da Ucrânia foram o aumento do défice orçamental, uma queda dramática do PIB e uma desvalorização significativa da taxa de câmbio.
No entanto, riscos significativos para a sustentabilidade da dívida da Ucrânia também são gerados pela estrutura desequilibrada da dívida pública. Assim, em abril de 2023, a parcela da dívida denominada em hryvnia era de apenas 30,2% da dívida. Face a 2021, este peso da dívida diminuiu quase 7 p.p. Esse indica um nível extremamente elevado de riscos cambiais na estrutura da dívida pública.
A par do financiamento do orçamento por crédito externo, as garantias estatais foram também um canal notório para aumentar a dívida do Estado durante a guerra. O volume de garantias estatais acumuladas sobre empréstimos em abril de 2023 totalizou UAH 336,6 bilhões, ou US$ 9,2 bilhões.
Ao mesmo tempo, os beneficiários das garantias estatais eram pequenas e médias empresas com empréstimos em carteira, Naftogaz Ukrainy, Ukrhydroenergo, Ukrsibbank, Ukrenergo, Ukrposhta (consulte a tabela. 2).
Aba. 2. Forneceu garantias estatais para empréstimos em 2022–2023
| Nº p/p | O nome da entidade empresarial – o destinatário da garantia do estado | Tipo de garantia (interna, externa) | Moeda do crédito garantido (empréstimo) | Valor do empréstimo garantido em hryvnia, mln hryvnia |
|
2022 |
||||
| 1 | Sujeitos de microempreendedorismo, pequenas e/ou médias empresas (programa de garantia de carteira) | interno | USD | 25.161,2 |
| 2 | JSC “Ukreximbank” | externo | USD | 2925,5 |
| 3 | PJSC “Ukrhydroenergo” | externo | USD | 6.172,8 |
| 4 | NJSC Naftogaz da Ucrânia | externo | EUR | 10.637,6 |
| 5 | PJSC “Ukrenergo” | externo | EUR | 1262.2 |
| 6 | JSC “Ukrposhta” | externo | EUR | 925,3 |
| Total de empréstimos garantidos para 2022 | 47.084,6 | |||
| 2023 | ||||
| 1 | PJSC “Ukrenergo” | externo | EUR | 11.916,8 |
| Total de empréstimos garantidos para 2023 (janeiro-maio) | 11.916,8 | |||
Fonte: compilado pelo autor de acordo com o Ministério das Finanças da Ucrânia.
A política de prestação de garantias estatais foi uma resposta forçada do governo às deformações do mercado financeiro doméstico e à indisponibilidade de recursos de crédito para as empresas. Em 2022, o volume de garantias estatais em carteira aumentou significativamente. Então, no ano foram garantias estatais foram fornecidas para apoiar pequenas e médias empresas no valor de UAH 25,2 bilhões.
Paralelamente, há que ter em conta que num contexto de retracção da actividade económica, aumentam significativamente os riscos de incumprimento das obrigações de crédito por parte dos pequenos negócios, o que poderá vir a impor um encargo adicional ao Orçamento do Estado em condições de reembolsar os empréstimos aos bancos.
Para reduzir os riscos fiscais das garantias estatais, o Memorando de Política Econômica com o FMI determina que o governo deve desenvolver um quadro regulamentar que fortaleça o sistema de avaliação dos riscos das garantias estatais e estabeleça critérios claros para a sua obtenção. O memorando também prevê um critério de desempenho permanente – o limite superior do crescimento da dívida garantida para 2023 – UAH 37 bilhões, o que corresponde a 3% das receitas do fundo do orçamento geral.
Estes são passos positivos, pois irão reduzir a inclinação natural das autoridades públicas para fornecer garantias em grande escala e incentivá-las a usar instrumentos alternativos disponíveis.
Mas agora a próxima pergunta é: por que, com inflação anual de 15,3%, a taxa de desconto do NBU ainda se mantém em 25%? Afinal, uma consequência inevitável da política monetária superapertada é a paralisação do mercado de crédito, que atrapalha a atividade econômica e onera o orçamento do Estado com o crédito empresarial. Até à data, o orçamento suporta os custos do pagamento das taxas de juro ao abrigo do programa de Empréstimos Acessíveis 5–7–9 e assume os riscos do reembolso de empréstimos comerciais ao abrigo do programa de garantia de carteira.
Consequentemente, o impacto destrutivo da agressão militar levou o Estado ucraniano a adotar medidas fiscais de emergência que aumentaram rapidamente os déficits orçamentários e o tamanho da dívida pública da Ucrânia. Mas tais desequilíbrios obviamente não deveriam ser ampliados por medidas monetárias mal concebidas ou generosas garantias governamentais..
Além disso, é preciso concentrar esforços na busca de fontes adequadas de financiamento do déficit orçamentário e já trabalhar a questão da futura reestruturação da dívida externa. No processo de reestruturação repetida da dívida em Eurobonds, o governo deve se concentrar em descontos razoáveis ao par (levando em conta os descontos do mercado secundário) e evitar a emissão de títulos substitutos com perdas potencialmente altas para o orçamento.
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